Nowa konstytucja, ale jaka? Analiza profesora ze Szwajcarii

Okładka najnowszej książki prof.
 Mirosława Matyi

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zapowiedział 3 maja tego roku referendum konsultacyjne w sprawie zmian w konstytucji. Referendum to, w którym dorośli Polacy mają się wypowiedzieć w sprawie zmian ustrojowych, ma być przeprowadzone 11 listopada 2018, czyli dokładnie w 100. rocznicę odzyskania niepodległości. Wyjaśniając powody decyzji, Prezydent podkreślił, że gdy obecnie obowiązująca konstytucja była przyjmowana, Polska znajdowała się w zupełnie innej sytuacji geopolitycznej – nie należała ani do NATO, ani do Unii Europejskiej.

Ciekawe jest, jak w nowej ustawie zasadniczej zostanie ukonstytuowany wpływ obywateli na proces decyzyjny w państwie polskim?

Referendum poprzedzi szereg spotkań głowy państwa z organizacjami społecznymi, politycznymi i obywatelskimi. I tu otwiera się szansa na wprowadzenie do konstytucji zapisów dotyczących referendum, jako decyzyjnej formy wyrażania woli i kontroli społecznej oraz wiążącej praktyki inicjatywy obywatelskiej.

Namiastki demokracji bezpośredniej

Aktualnie w polskim systemie ustrojowym rysuje się istotne napięcie między dwoma rodzajami demokracji – parlamentarna (pośrednią) i oddolna (bezpośrednią), przy czym mechanizmy i instrumenty demokracji parlamentarnej zajmują w nim pierwszoplanowe miejsce, a oddolnej jedynie pomocnicze i raczej symboliczne.  Namiastkami instrumentów demokracji bezpośredniej w Polsce są głównie referenda lokalne w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego, referenda ogólnopolskie w najważniejszych sprawach ustrojowych oraz obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Jednak tylko referendum lokalne, pozwalające na odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta i ich rad, spełnia warunki demokracji bezpośredniej.

Nie ma jednak w Polsce powszechnej tradycji podejmowania decyzji w ramach referendum, praktycznie wszystkie ważne decyzje podejmowane są przez rząd i parlament. Referendum w ważnych sprawach dla Polski organizują obecnie Sejm i Prezydent za zgodą Senatu, natomiast obywatele służą jedynie do poparcia lub odrzucenia kwestii poddanej w referendum.

Polskie prawo zakłada, że jeśli frekwencja w referendum przekroczy 50 %, to jego wynik jest wiążący i organy państwowe nie mogą w takim wypadku podjąć decyzji sprzecznych z wynikiem referendum. Jeśli natomiast mniej niż 50 % uprawnionych do głosowania weźmie udział w referendum, ma ono jedynie charakter opiniotwórczy i nie wiąże organów państwa w ich decyzjach dotyczących przedmiotu referendum. Poza tym referenda w Polsce to absolutna rzadkość.

Następną namiastką formy demokracji bezpośredniej w Polsce jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Polscy obywatele posiadają prawo do zgłaszania inicjatywy ustawodawczej od 1999 roku. W tym celu należy założyć komitet inicjatywny i zebrać 100 tysięcy podpisów pod projektem ustawy w ciągu 3 miesięcy od powstania komitetu. Następnie projekt ustawy wraz z podpisami przekazywany jest do Marszałka Sejmu, który proceduje z nimi tak samo, jak z innymi projektami ustaw. Jednak ze względu na skomplikowany tryb wnoszenia inicjatywy obywatelskiej i krótki termin zbierania podpisów, niewiele projektów ustaw przygotowanych przez obywateli jest rozpatrywanych w Sejmie. W porównaniu ze Szwajcarią taka inicjatywa musiałaby być przegłosowana w referendum, czyli Sejm nie miałby możliwości zablokowania danego tematu. Natomiast w Polsce do referendum dochodzi tylko wtedy, gdy jego wynik zostanie w Sejmie przegłosowany na „tak” lub będzie co najmniej obojętny dla większości sejmowej.

Jak z powyższego wynika, trudno w tych warunkach mówić w Polsce o wiążących dla władzy oddolnych formach kierowania państwem.

Classe politique

W dokumentach programowych polskich partii politycznych można znaleźć wiele informacji zachęcających obywateli do budowy społeczeństwa obywatelskiego, opartego na elementach demokracji oddolnej. Politycy zachęcają co prawda do uczestnictwa w procesie podejmowania decyzji, jednak nie wyrażają zgody na przeprowadzenie referendum. Mają niechętny, wręcz lekceważący stosunek dla inicjatyw i żądań obywateli, narzucając społeczeństwu partyjne preferencje. Decydentom trudno sobie wyobrazić, że obywatele są zdolni do uczestnictwa w procesie podejmowania decyzji na szczeblu państwowym. Jest to cecha charakterystyczna polskiej władzy, a jej powód jest prosty – politycy nie chcą się dzielić władzą ze zwykłymi obywatelami, przez których zostali przecież wybrani.

Tzw. classe politique zapomina albo nie chce wiedzieć o tym, ze decyzje podjęte w ramach referendum miałyby na pewno większą wagę również w polityce zagranicznej, na przykład w pertraktacjach z Unią Europejską na temat polskiej praworządności, w kwestii przesiedlania uchodźców w ramach UE lub w sprawie wycinki drzew w Puszczy Białowieskiej itd. itp.

Artykuł 4 Konstytucji

Istotne jest to, że oddolna forma kierowania państwem jest już zawarta w aktualnej konstytucji – dokładnie w art. 4. Punkt 1 tego artykułu mówi wyraźnie, że „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. Natomiast punkt 2 odnosi się także do bezpośredniego charakteru procesu decyzyjnego w Polsce: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”.

Słowo „bezpośrednio” ma tutaj ogromne znacznie, oznacza bowiem współudział w wykonywaniu władzy przez społeczeństwo obywatelskie, w domyśle chodzi o formę referendum i inicjatywy obywatelskiej. Właśnie art. 4 jest szansa i podstawa do wprowadzenia  w Polsce elementów i form demokracji bezpośredniej i to nie symbolicznych i pomocniczych lecz efektywnych i funkcjonalnych.

Kwestiami do uzgodnienia dotyczącymi inicjatywy obywatelskiej są szczegóły istotnej wagi:

• Ile podpisów należałoby zebrać, aby móc przeprowadzić inicjatywę obywatelska zawierającą projekt nowej ustawy (według mnie 100 tys. podpisów to stanowczo za mało)?
• W jakim realistycznym terminie komitet inicjatywny winien zebrać te podpisy?
• W jakim terminie winno zostać przeprowadzone referendum po oficjalnym zdeponowaniu projektu ustawy przez komitet inicjatywny u Marszalka Sejmu?
• Kiedy – po przeprowadzeniu referendum – winna zostać wprowadzona w życie przegłosowana na „tak” nowa ustawa?

Natomiast jeśli chodzi o referendum organizowane przez Sejm i Prezydenta za zgoda Senatu, należy odpowiedzieć na następujące pytania:

• W jakich sprawach powinno być przeprowadzane referendum?
• Czy konieczna jest frekwencja 50 % obywateli w głosowaniu referendalnym?

Są to podstawowe kwestie, o których już teraz trzeba dyskutować, aby odpowiednio rozbudować i uzupełnić art. 4 konstytucji.

Prezydent zapowiedział spotkania i dyskusje z organizacjami społecznymi, politycznymi i stowarzyszeniami obywatelskimi na temat kształtu nowej konstytucji. Właśnie podczas takich debat należałoby poruszyć temat oddolnego procesu decyzyjnego w Polsce.

Polityczna socjalizacja – przykład Szwajcarii

Niewątpliwie ważne jest doinformowanie społeczeństwa o możliwościach i zaletach form demokracji bezpośredniej. Jest to proces, który nazywam socjalizacją polityczną, w trakcie którego polski obywatel powinien nabyć system wartości i norm oraz wzorów zachowań, właściwych dla tego typu demokracji. Ogromna odpowiedzialność spoczywa tu na mediach i politykach, którzy winni przełamać swą „niechęć” do społeczeństwa i zainicjować proces wcielania elementów oddolnej demokracji. Proces ten powinien mieć na celu zwiększenie uczestnictwa i współdecydowania obywateli w życiu politycznym i przyczynić się do zlikwidowania tzw. społeczeństwa równoległego (my i wy) w Polsce.

Dla porównania warto zaznaczyć, ze demokracja bezpośrednia wywarła istotny wpływ na historię Szwajcarii oraz jej obywateli. Nic tak bowiem nie jednoczy ludzi, jak świadomość podstawowej wartości ich demokratycznych, suwerennych praw i opieka nad wspólnie wypracowanym bogactwem. Biorąc pod uwagę ostateczność głosu obywateli przy realizacji decyzji państwowych, można uznać, ze państwo helweckie jest rządzone oddolnie. To właśnie demokracja bezpośrednia wywarła istotny wpływ na sukces szwajcarskiego „fenomenu demokratycznego”.

W Szwajcarii proces decyzyjny funkcjonuje według zasady: dialog jest źródłem kompromisu. Należy tu nawiązać do słów Prezydenta Andrzeja Dudy, który w swoim wystąpieniu 3 maja stwierdził: „Mówiłem, że trzeba mieć zaufanie do mądrości ludzi, do mądrości społeczeństwa. Ja chcę się do tej społecznej mądrości odwołać, chcę się odwołać do waszej, do państwa odpowiedzialności za sprawy kraju, za naszą wspólną Rzeczpospolitą.”

Błędy modelowe, czyli błędy dotyczące rozwiązań niesprawdzonych w działalności politycznej i destruktywna praktyka polskiej demokracji bezpośredniej w wydaniu lokalnym nie powinny zniechęcać Polaków do tej formy kierowania państwem. Doświadczenia płynące z polskich referendów lokalnych, mimo iż nie zawsze pozytywne, pozwalają przypuszczać, że forma ta ma szanse na coraz szersze zastosowanie w praktyce sprawowania władzy, zarówno na poziomie lokalnym jak i państwowym.

Prezydent oświadczył również: „Czyli chciałbym, aby to właśnie naród, aby polskie społeczeństwo zostało zapytane przez rządzących o to, w jakim kierunku chce, żeby podążały polskie sprawy ustrojowe, które kwestie są z konstytucyjnego – tego fundamentalnego – punktu widzenia najważniejsze.”

O współdecydowanie obywateli w życiu politycznym państwa polskiego warto walczyć. Nie chodzi o to, aby z Polski zrobić drugą Szwajcarię, lecz o zwiększenie partycypacji obywateli przy podejmowaniu ważnych decyzji na szczeblach władzy regionalnej i państwowej. Reasumując pragnę podkreślić, że praktyka inicjatywy obywatelskiej – realistycznej do przeprowadzenia i wiążące dla władz referendum wzbogaciłyby na pewno proces decyzyjny w ramach polskiego systemu politycznego w XXI stuleciu i po 100 latach po odzyskaniu niepodległości.

Nie zapominajmy przy tym o jednym: w Polsce mieszka prawie 40 milionów ludzi, a w parlamencie obraduje i podejmuje wiążące decyzje państwowe 560 – najczęściej skłóconych – parlamentarzystów. Już tylko te proporcje świadczą o potrzebie wprowadzenia oddolnego sterowania państwem polskim.

Prof. Mirosław Matyja

Obserwator Polityczny

____________________

Mirosław Matyja - politolog, ekonomista i historyk. Autor książki „Szwajcarska demokracja szansa dla Polski” (wyd. PAFERE, Warszawa 2018). Absolwent Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Uniwersytetu w Bazylei. Doktorat w dziedzinie nauk ekonomicznych na Université de Fribourg w Szwajcarii w 1998 r., w dziedzinie nauk humanistycznych na Polskim Uniwersytecie Na Obczyźnie PUNO w Londynie w 2012 r. oraz w dziedzinie nauk społecznych na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie w 2016 r. Jest profesorem na Polish University Abroad w Londynie, gdzie pełni funkcję dyrektora Zakładu Kultur Mniejszości Narodowych. Autor i współautor 13 monografii i ponad 120 artykułów naukowych i popularno-naukowych w języku polskim, niemieckim i angielskim. Z zamiłowania alpinista i himalaista oraz badacz najnowszej historii Polski. Mieszka i pracuje w Szwajcarii.